Видими: как Европа намира начини да използва уменията на чужденците без документи, които не може да върне

Заетост, образование и интеграция са сред критериите за узаконяване на мигранти в нерегламентирана ситуация

Част 2

Текстът е сред победителите в конкурса „Да погледнем отвъд проблемите“, който подкрепя създаването на материали в жанра журналистика за решения и бе организиран от Асоциацията на европейските журналисти – България (АЕЖ-България) в партньорство с Transitions Online и Фондацията за свободата „Фридрих Науман“.

Първата част от статията (за ситуацията в България) може да прочетете тук: „Фантомите на българското общество: как чужденците без документи да излязат от сенките“

Фани Бъчварова

Присъствието на хора в дълготрайна ситуация на нелегален престой е предизвикателство за България, но и за всички останали държави в Европейския съюз (ЕС). Такива чужденци пребивават във всяка държава на европейския континент, а механизмите и подходите за преодоляването на последствията от живота им „извън радара“ на властите са изключително разнообразни. Макар и гамата на права и задължения, които отделните държави предоставят на мигрантите в нерегламентирана ситуация, да е пъстра, почти навсякъде в Европа разбирането е, че „осветляването“ им има икономически, социален и политически смисъл.

Необходимостта от разработване на подобни права произтича от нарастващия брой нелегално пребиваващи чужденци в ЕС, които не могат да бъдат върнати в своите държави. По данни на Европейската комисия от април 2020 г. около 300 000 са мигрантите в ЕС с издадена заповед за връщане, която не е изпълнена по различни причини. Процентът на осъществените връщания от европейски държави през последните години не надвишава 40. Още по-стряскащи са числата, когато към тях се добавят и неизвестен брой хора в нерегламентиран престой без никакъв контакт с властите. Според изчисления на Pew Research Center  броят на тези лица в Европа през 2017 г. е между 2,9 и 3,8 млн. души. Повече от две трети от нерегламентираните мигранти в Европа живеят само в четири държави: Германия, Великобритания, Италия и Франция.

Как европейските държави се справят

През годините европейските държави използват два подхода за узаконяване на престоя на чужденци. Най-напред това се прави чрез големи “амнистии”, често наричани амнистии, които не са част от утвърдената законова рамка, действат за определен кратък период от време и позволяват на големи групи хора да получат документи. Такива процедури са характерни най-вече за Южна Европа – Испания, Италия и Гърция, които още от 70-те години с подобни амнистии „изваждат на светло“ хилядите незаконни работници от Африка и Латинска Америка. Според доклад на Международния център за развитие на миграционната политика от 2009 г. за периода 1996–2007 г. в 17 европейски държави се провеждат 43 подобни програми, като 4,7 млн. души подават заявление за узаконяване на статута си, а 3,2 млн. от тях получават одобрение. Мнозинството от молбите (84%) са подадени именно в трите средиземноморски държави.

От началото на новото хилядолетие обаче тези масови кампании постепенно отстъпват място нов тип политики: включването в законодателството на конкретни перманентни процедури за регламентиране на статута на чужденците без документи, при оценка на индивидуалните обстоятелства на всеки кандидат, който трябва да отговаря на различни критерии. Като цяло привърженици на този тип политики са северните европейски държави, както и Франция и Германия. 

Поради разнообразието на законодателни практики събирането на статистика за този тип политики е трудно, но по данни на Международния център за развитие на миграционната политика, от 2001 до 2009 г. чрез такива процедури документи са получили 305 000 души в Европа. Критериите, на които кандидатите трябва да отговарят, варират, но обикновено включват един или повече от следните елементи: липса на криминални прояви; определена продължителност на пребиваване в страната (две, три или повече години); наличие на работа; семейни връзки; доказателство за интеграция (например научаване на местния език); здравословно състояние и др. Затова често узаконяване чрез тези процедури в литературата се определя като „спечелено“ или „заслужено“ (earned legalization).

Отблизо: примерът на Франция

Френската република е определяна като един от най-последователните „ползватели“ на законови механизми за „заслужено легализиране“. В периода 2000–2006 г. 101 000 души получават право на пребиваване чрез такива процедури.

Затова и в сравнение с други големи държави, които са крайна дестинация на хиляди мигранти – като Германия, Великобритания и Испания, Франция има сравнително по-малък абсолютен брой на хора в нерегламентиран престой: между 300 000 и 400 000 души към 2017 г., по данни на Pew Research Center.

Подобно на държавите в Южна Европа, още от 50-те години Париж организира и десетки кампании за амнистии, които позволяват узаконяването на чужденци. Честата нужда от прибягване до тези извънредни мерки кара управляващите през 1997 г. за първи път да включат във френското законодателство перманентен механизъм, чрез който да се избегне кампанийния характер на предишните мерки – т.нар. закон „Дебре“, по името на тогавашния вътрешен министър Жан-Луи Дебре.

През първите десет години – до 2006 г. – се въвежда отворена процедура по индивидуално кандидатстване за предоставяне правото на пребиваване, като условията са човекът да е във Франция повече от 10 г. или да има тесни семейни връзки с френски гражданин (например брак). Друга възможност е предоставянето на документи по хуманитарни причини – ако кандидатът страда от заболяване и не може да получи подходящо лечение в своята държава.

Тази сравнително либерална система обаче е отменена през 2006 г. от тогавашния вътрешен министър Никола Саркози, който е открит привърженик на по-твърдите миграционни политики. Той отменя възможността за легализация само въз основа на доказан 10-годишен престой. Реалността в страната все пак принуждава властите да запазят законовия механизъм за регулация в Кодекса за влизане и престой на чужденци и правото на убежище. От 2006 г. обаче този механизъм получава етикета „извънреден, по изключение“. Мотивът е, че страната не трябва да „възнаграждава“ чужденци, нарушили по различни причини миграционното законодателство.

Новата „извънредна“ процедура позволява узаконяване на престой по три направления: семейни причини, заетост и за непридружени деца. Документите се подават лично, а решението се взема по всеки случай отделно от регионалния представител на централната власт (т.нар префект) във всички 18 региона на страната. Няма законово ограничение за времето на процедурата, като то варира сериозно между отделните региони.

Механизмът дава право на узаконяване на престой на лице, женено или живеещо във фактическо съжителство с гражданин на Франция или на друга държава членка на ЕС, или с легално пребиваващ във Франция гражданин на трета страна. Изискванията включват 18 месеца брак или фактическо съжителство, а ако партньорът е гражданин на трета страна – и престой на кандидата от минимум пет години във Франция.

Втора пътека по семейни причини е право на пребиваване да бъде предоставено на родители, живеещи във Франция от най-малко пет години, които имат дете, записано във френско училище от три години. Необходимо е да се докаже, че детето посещава редовно занятия, а родителите го подкрепят активно в образователния процес. Те трябва да демонстрират и базови знания по френски език. Ако бъдат одобрени, кандидатите получават право на пребиваване за една година, което може да се подновява ежегодно, както и достъп до пазара на труда. По данни на организации, работещи на терен, това е и най-популярният път към легалното пребиваване.

Предвиден е механизъм за узаконяване и с фокус върху заетостта. Условията зависят от продължителността на престоя: ако кандидатът докаже, че е във Франция от пет години, е необходимо да представи и доказателства за осем месеца заетост в последните 24 месеца, или 30 месеца за петте години. Ако кандидатът докаже престой във Франция от три години, е необходимо да има 24 месеца заетост, от които поне осем в последната година. Това става въз основа на извлечения от банкови сметки, чекове или други разплащателни документи. Допълнително условие е в процедурата да участва и работодател, който да заяви готовност да осигури заетост на кандидата за определен период от време. Ако бъдат одобрени, кандидатите могат да получат два типа право на пребиваване: на временен работник (за продължителността на трудовия договор) или пребиваване за работник (с продължителност от една година, с възможност за подновяване и смяна на работодателя след третата година).

Последната пътека предвижда предоставяне на право на престой на непридружени деца в нерегламентирана ситуация, подобно на новите разпоредби в българския Закон за чужденците.

„Факт е, че във Франция има разбиране, че хората без документи – и без възможност да напуснат – трябва да получават шанс да станат видима част от обществото. Въвеждането на механизми за регулиране на престоя на чужденци е резултат от голяма обществена мобилизация през годините – казва Клаудия Шарл, юрист във френската организация GISTI, която оказва правна помощ на лица в нерегламентиран престой. – Напоследък обаче фокусът на властите, подобно на много други европейски държави, е насочен към връщане на мигрантите, затова и механизмите за узаконяване на престоя стават доста рестриктивни.“

Какви са недостатъците на тези решения

Макар да отчита ключовата роля на процедурата, Шарл и нейната организация са идентифицирали и редица слабости, които е необходимо да бъдат отстранени, за да постигне тя крайната си цел. Най-сериозната критика е свързана с липсата на конкретика в някои от критериите, което оставя голямо пространство за субективизъм на регионално ниво при оценка на личните обстоятелства и води до различия в практики в отделните части на страната. През 2012 г. френският вътрешен министър Манюел Валс е принуден да изработи и да изпрати конкретни указания с цел хармонизиране на практиките. Критериите и указанията обаче често стават обект на промени, въведени с т.нар. circulaires – инструкции на Вътрешното министерство, които не подлежат на парламентарен контрол. 

Вторият проблем е свързан с липсата на законово предвидена възможност кандидатите да обжалват решенията, с които им се отказва право на пребиваване. Това допълнително разрешава разнообразно прилагане на закона в отделните региони без съдебен контрол и тълкуване. Тъкмо напротив, възпиращ фактор за иницииране на процедурата е опасността, ако тя завърши негативно, на човека да бъде издадено ново решение за връщане в държавата му по произход. Друга основна слабост е чисто технологична: за да се предотвратят дългите опашки пред префектурите, държавата е въвела записване на час за подаване на документи онлайн. Основно оплакване е, че свободни часове липсват с години напред.

Точна статистика за броя на лицата, успешно преминали през тези процедури през последните години, липсват: френската държава предоставя по-общи данни за предоставено право на пребиваване, без разбивка по коя пътека това се осъществява. Липсват и анализи на държавно ниво за ефекта от подобни политики.

Макар и малко, проучвания по тази тема съществуват. През 2000 г. екип от учени в Париж разговаря с 207 души, преминали успешно през процедурата. Едва 15% от хората споделят, че не са работили, докато са били без документи. Основните сектори, в които са били заети, са строителство, грижа за възрастни хора и помощ в домакинството, ресторантьорство. 80% от лицата заявяват, че придобиването на документи е променило живота им в много позитивна посока. Към момента на проучването едва 15% от жените и 8% от мъжете са извън регламентирания пазар на труда. 90% от хората, сменили работодателя след получаване на право на пребиваване, потвърждават подобрение на работната си среда. За онези, които остават в същото предприятие, процентът е 50% при жените и 67% при мъжете.

Как да се приложи този опит в България

Липсата на подобни законови механизми е основна пробойна в българското миграционно право, категорични са организациите, които работят на терен с хора в нерегламентиран престой. Драматичните последици за живота на тези чужденци и техните семейства, както и загубите и заплахите за българското общество принуждават неправителствения сектор да изработи предложения за законодателни изменения. Всички се обединяват около идеята, че именно залегнал в правната рамка перманентен механизъм с ясни критерии към кандидатите е много по-подходящ за страната от кампания по амнистия, за която няма обществен консенсус.

През 2019 г. неформална работна група, в която се включват организации като Център за правна помощ „Глас в България“, Фондация за достъп до права (ФАР), Български Хелзинкски комитет и омбудсмана на Република България, разработват проект за допълнение на Закона за чужденците. Те предлагат решение за две групи – хора, които живеят в страната съответно от десет и от пет години. 

Предложените критериите за узаконяване статута на първите включват: липса на данни за извършено умишлено престъпление от общ характер, владеене на български език (което да се установява чрез устно събеседване с оторизиран представител от Образователното министерство или диплома за завършено в България основно, средно или висше образование); доказателство за осигурено жилище; доказателство, че не получават социални помощи; доказателство за трайни семейни или социални връзки на територията на България. 

За втората група чужденци се прилагат всички гореизброени критерии, с изключение на владеенето на български език, което е заменено с изискване за легална трудова заетост за период от поне 12 месеца или успешно завършен образователно-квалификационен курс или професионално обучение в България за период от минимум 3 месеца.

Вътрешното министерство отказва да се включи в работната група. На този етап организациите търсят начин да предложат официално на законодателя изработените предложения. Дотогава България остава „сляпа“ за проблема и всеки чужденец, изпаднал в подобна нерегламентирана ситуация, е обречен да търси свой път за достойно съществуване.

Текстът е публикуван първоначално в „Клуб Z“.