_MG_0221
Автор: професор Нели Огнянова, експерт по медийно право.

През 2014 г. Комисията за финансов надзор наложи санкции за неразкриване на тайната на източниците на издателите на Капитал, Медиапул, Бивол и ЗовНюз. В прессъобщението на финансовия регулатор се казва, че се прилага Закона срещу пазарните злоупотреби с финансови инструменти (ЗПЗФИ) по отношение на „публикации, касаещи конкретни публични дружества и стабилността на финансовата система в България“, като по закон „органът може да изисква обяснения и документи от поднадзорните или други лица, за които има данни, че нарушават закона.“ По-нататък в прессъобщението на КФН се посочва още:

Отправянето на запитване до журналисти, касаещо искане за разкриване на източник на информация, във връзка с установяване на нарушителя по ЗПЗФИ, не противоречи на правото на журналиста да не разкрие източника си на информация. Надзорните органи са длъжни да упражнят правомощието си по разкриване на нарушение чрез изискване на информация от журналист. Дали журналистът ще се възползва от правото си да не разкрие своя източник на информация, е негово решение, което е независимо от задължението на държавния орган да упражни свое законоустановено правомощие.

Ако според КФН журналистът има признато право, от което да се възползва, не би следвало държавният орган да има задължение да го санкционира за упражненото право. Това е предвидено и в светлината на съображение 44 от Директива 2003/6/ЕО, въведена в ЗПЗФИ:

Настоящата директива зачита основните права и спазва принципите признати, особено от Хартата за основните права на Европейския съюз, по-конкретно от член 11 от нея, и от член 10 на Европейската конвенция за правата на човека. В това отношение настоящата директива по никакъв начин не е пречка държавите да прилагат техните конституционни разпоредби в областта на свободата на пресата и свободата на изразяване в медиите.

В Разясненията относно Хартата на основните права се казва изрично, че в изпълнение на чл.52 пар.3 от Хартата правото по чл.11 (свобода на изразяване) има съдържание и обхват като гарантираното в чл.10 ЕКПЧ, а ограниченията не могат да надвишават предвидените в чл.10, т.2 ЕКПЧ. Ето защо практиката на КФН ще бъде обсъдена в светлината на чл.10 Конвенцията за защита на правата на човека (ЕКПЧ). По някои от въпросите има позовавания и на Препоръка №R (2000) 7 на Комитета на министрите на Съвета на Европа за защитата на тайната на журналистическите източници.

1. Медиите са длъжни да информират

Съвременната правна уредба на свободата на изразяване в демократичния свят трябва да гарантира, че в обществото могат да се обсъждат всякакви въпроси, дори и особено тези, по които има противоречиви мнения. Медиите трябва да могат да изпълняват функцията си дори по теми, свързани с национална сигурност, обществен ред, финансова и банкова система. Така помагат на хората да вземат информирани решения, а при проблеми осъществяват ранна сигнализация. С думите на ЕСПЧ, ролята на разследващите журналисти е точно да информират и да предупредят обществеността, особено за лоши новини, веднага след като съответната информация попадне в тяхно владение (Martin and Others v. France).

2. Тайна на източниците: необходимост от защита

Понякога информация се получава от лица, които желаят имената им да не бъдат разкривани. Това е обяснимо и защитата на тайната на източниците е значим принцип за свободата на изразяване и качественото информиране. Да разкриеш източниците си в ред случаи означава в бъдеще да се лишиш от тях, логично е тайната на източниците да е защитена в контекста на свободата на изразяване и правото на информация. Като професионален стандарт защитата на тайната на източниците фигурира в етичните кодекси на журналистиката, но по-сложно и нееднозначно стандартът намира място в международните правни актове и националните законодателства. Отделна хипотеза е използването на информация от източници, неизвестни и за автора, но тя няма да бъде разглеждана тук.

3. Приложимост на чл.10 ЕКПЧ

В България свободата на изразяване и правото на информация са защитени от Конституцията, но защитата на тайната на източниците не е изрично записана в конституционна разпоредба. Няма предвидено подобно право и в процесуалните закони. Все пак Конституцията предвижда, че международните договори, подписани, ратифицирани и влезли в сила за България, имат предимство пред вътрешното право. Това разкрива възможност за придържане към стандартите на чл.10 ЕКПЧ, по която България е страна – както впрочем в конкретния случай изисква съображение 44 от Директива 2003/06/ЕО.

4. Защита на тайната на източниците

Конвенцията не съдържа изрично правило за защита на тайната на източниците, но през 1996 г. Съдът за правата на човека приема решение по делото Goodwin v United Kingdom, върху което по-нататък се основава защитата на тайната на източниците в държавите – страни по Конвенцията. В решението Goodwin Съдът се произнася, че „като се имат предвид важността на защитата на журналистическите източници за свободата на пресата в едно демократично общество и потенциално неблагоприятният ефект, който едно разпореждане за разкриване на източник оказва при упражняването на тази свобода, такава мярка не може да бъде съвместима с чл. 10 от Конвенцията, освен ако е оправдана от по-силно съображение за обществен интерес.“ За изминалите близо 20 години Съдът утвърждава позицията си, че тайната на източниците е опора на свободата на пресата (Sanoma v the Netherlands).

5. Надделяващ обществен интерес

Видно от решението Goodwin разкриването на източници не е съвместимо с ЕКПЧ, освен ако е оправдано от по-силно съображение за обществен интерес. Следователно има принцип: защита на тайната – и изключение: разкриване, а не обратно. Това е важно, защото изключенията се тълкуват стеснително и тежестта на доказване е за органа, който има задължение да обоснове наличие на надделяващ обществен интерес.

Съдът има практика, в която е обсъждал дали при наложени санкции за неразкриване на тайната на източниците е налице преобладаващ обществен интерес. Например преобладаващ обществен интерес има, когато при подготовката и заснемането на документален филм са събрани данни за лица, занимаващи се с педофилия (Nordisk Film & TV A/S v. Denmark).

Според Съда не е доказано основание за разкриване по отношение на редица източници:

  • Voskuil v. the Netherlands – източници на информация за търговия с оръжие;
  • Financial Times Ltd and Others v. the United Kingdom – източници на информация за бъдеща сделка на белгийската компания Interbrew;
  • Sanoma Uitgevers B.V. v. the Netherlands – източници на информация за незаконни надбягвания с автомобили, във връзка с разследване за крадени автомобили;
  • Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V. and Others v. the Netherlands – източници на информация за дейността на специалните служби;
  • Roemen and Schmitt v. Luxembourg – източници на информация по разследване относно данъчни измами на публични фигури;
  • Ernst and Others v. Belgium – източници на информация за наказателни разследвания от Апелативния съд в Лиеж;
  • Tillack v. Belgium – източници на информация за нарушения в Европейската служба за борба с измамите ОЛАФ ;
  • Martin and Others v. France – източници на информация за конфиденциален доклад на Сметната палата;
  • Ressiot and Others v. France – източници на информация по повод наказателно разследване за употреба на допинг;
  • Nagla v. Latvia – източници за изтичане на информация от данъчната служба;
  • Stichting Ostade Blade v. the Netherlands – източници на информация, свързана с разследване на бомбени атентати и др.

Могат да се направят някои изводи.

Първо, в някои дела ЕСПЧ не е констатирал нарушение при разкриване на тайната – следователно според Съда правото на защита на източниците не е абсолютно. Независимо от това има държави – страни по Конвенцията, които са въвели правото като абсолютно – например според §109 Наказателно-процесуалния кодекс на Франция ако журналист е призован като свидетел, той има право да не разкрива тайната на източниците си. В други държави законите въвеждат прагове, над които да се провежда балансиращ тест (Обединено кралство, Люксембург, Латвия, Армения) – за наказателни дела, при това за престъпления като пране на пари, тероризъм и др.под., във Финландия – за престъпления, за които се предвижда над шест години лишаване от свобода. Мерките за разкриване според Съда трябва да са „разумно пропорционални на преследваните законни цели, като се вземе предвид интересите на едно демократично общество в осигуряването и поддържането на свободата на пресата“. (Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V. and Others v. the Netherlands)

В обсъждания случай с наложените от КФН санкции органът няма данни да е провел балансиращ тест за наличие на надделяващ обществен интерес.

6 Право на защита

Право на защита на източниците имат на първо място печатните издания, в много от решенията се говори за правата на пресата. Според Препоръка №R (2000) 7 на Комитета на министрите на Съвета на Европа за целите на защитата журналист е всяко физическо или юридическо лице, което редовно или професионално се занимава със събирането и разпространяването на информация в обществото посредством средствата за масово осведомяване. Препоръката се прилага от държавите в по-широк обхват (освен традиционните медии се обхващат и нови медии), в този смисъл има национални решения.

В обсъждания случай искане за разкриване на източници е получила и журналистката Галя Прокопиева за статус във Фейсбук. Интересно в случая е има ли основание за писмо от КФН, в което се иска разкриване на източниците: статусът няма публичен характер, не е предназначен за масова аудитория; профилът е на журналист, но има харктер на лична бележка; статусът е с коментарен характер, а не твърдение за факт („За банката ще си говорим като мине малко, но не приемам, че захаросването й е равно на родолюбие.“) За това мнение засега няма наложена санкция, но самото искане заслужава отбелязване, още повече, че има и произнасяне на ВАС по него.

7 Обхват на защитата

Журналистите могат да откажат разкриване на лицата, от които са получили информация. Отделен въпрос е имат ли право институциите да искат лични данни на лицата, (технически) направили достъпна информацията онлайн.

Също така обаче се предоставя защита по отношение на действия, които биха могли да доведат до разкриване на тайната на източниците, например претърсване и изземване на компютри, файлове, непубликувани материали (Tillack v. Belgium, Ernst and others v Belgium).

Защита се предоставя и срещу подслушване и проследяване, когато по този начин се цели да се достигне до източници на журналистическа информация. В този смисъл освен чл.10 ЕКПЧ приложимост има и чл.8 ЕКПЧ относно защитата на личния живот. Журналисти са търсили защита на тайната на източниците и по този път, напр. по делото Ozgur Gundem v Turkey. В по-общ план, Съдът многократно се е произнасял, че държавите трябва да приемат законодателство, адекватно защитаващо гражданите от проследяване и подслушване.

Следва да се добави, че връзка със защитата на тайната на журналистическите източници имат още признаването и защитата на анонимното слово, както и защитата на държавните служители, които сигнализират за нарушения – в някои държави (Швеция) законодателството изрично предвижда тяхното право да говорят анонимно.

8 Информацията не е достъпна по друг начин

Както от посочената Препоръка, така и от практиката на Съда, а впрочем и от здравия разум следва, че намесата в свободата на информацията е последен начин за действие, ако са изчерпани другите възможности за придобиване на необходимата информация.
Самото указание в Препоръка №R (2000) 7 гласи така: Не би следвало да се счита за необходимо разкриването на информация, идентифицираща източника, ако не може да бъде доказано, че не съществуват алтернативни мерки за разкриване или последните са били изчерпани от лицата или обществените власти, които искат разкриване.

В обсъжданите случаи ЗовНюз прави снимки на опашки пред банки и се позовава на сутрешните блокове на телевизиите – това са и източниците в основата на съответната публикация. Относно проведена среща в БНБ, на която е обсъждана банкова ваканция, най-естествено е информацията да се изисква от организаторите, а не от журналистите от Капитал, които са публикували информация за срещата. Що се отнася до Бивол, според авторите публикациите се основават на данни от публични регистри и други официални източници.

9 Балансиращият тест се извършва от безпристрастен орган

Решението на ЕСПЧ (Голям състав) по делото Sanoma Uitgevers BV v the Netherlands има принос към изработването на стандарти за защита на тайната на източницитепо въпроса пред кого следва, съответно кой има право да иска разкриване на тайната на източниците. По това дело се вижда, че искания са постъпили от полицията и прокуратурата, журналистите са отказали да разкрият източниците си и са санкционирани. Главният редактор е арестуван. Впоследствие именно той се обръща към ЕСПЧ за нарушение на свободата на изразяване. Съдът (Голям състав) се произнася, че има нарушение на Конвенцията, тъй като отсъстват адекватни правни мерки за независима оценка на баланса на права и разкриването на тайната на източниците под натиска на прокуратурата не е в съответствие с ЕКПЧ: „Макар прокурорът да е обвързан от изисквания за почтеност, той е страна и защитава интереси, потенциално несъвместими със защитата на тайната на източниците, поради което няма гаранции, че ще бъде толкова безпристрастен, колкото се изисква.“

КФН е надзорен орган и по подобен начин защитава интереси, потенциално несъвместими със защитата на тайната на източниците. В допълнение именно в. Капитал информира за отношения на председателя на КФН с фирми, през които са минавали средства от трафик на наркотици – което поражда известни съмнения в безпристрастността на оценката на регулатора. При това, както ще бъде посочено по-долу, според Препоръка на Съвета на Европа само съдебните власти в съдебен процес следва да имат право да налагат санкции на журналисти за неразкриване на найната на източниците.

10 Балансиращият тест предхожда искането за разкриване

Противоречи на логиката източниците първо да бъдат разкрити, а едва след това да се извърши (ако изобщо се извърши) оценка за надделяващ обществен интерес. Това е казано по ясен начин в практиката на Съда, например в решението по делото Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V. and Others v. the Netherlands изрично се посочва, че безпристрастен орган следва предварително да прецени дали няма сериозно да се компрометират лицата, предоставили информация.

Според решението по делото Financial Times v the UK „пресата е напълно в правото си да откаже да се подчини на такава заповед.“ ЕСПЧ не поддържа тезата, че ако националните съдилища не притежават изтеклите документи, те не могат да балансират конкуриращи се интереси.

По обсъжданата тема е важно още да се отбележи, че ВАС не допуска искания, които се отнасят до самото писмо на КФН, тъй като то няма характера на административен акт. ВАС приема в определението си, че искането е „част от процес по събиране на доказателства, които впоследствие ще бъдат проверени и преценени от административния орган с цел изясняване факти и обстоятелства необходими за извършване на проверки. […] С оспорените писма не се засягат правата и интересите на жалбоподателите, те не представляват административен акт, издаден по прилагането на глава шеста от ЗПЗФИ, нито акт за установяване на административно нарушение или наказателно постановление по прилагането на глава седма от ЗПЗФИ. Изискваните сведения от жалбоподателите като трети лица, не засягат техни права, а са необходими за извършване на проверки срещу други лица.“

Определението заслужава коментар: ако ВАС не реагира на искане за разкриване на източници предварително, реакцията след евентуално разкриване вече не е акт на защита. И обратно на твърдението на ВАС, всъщност се засягат основни права на жалбоподателите: правото на защита на тайната на източниците като опора на правото на информация и свободата на изразяване.

11. Ограничаване на последиците при разкриване

ЕСПЧ препоръчва при необходимост да има специален ред, за да може преди използването на материала да се ограничи използването на информация, която би могла да доведе до идентифицирането на източниците.

В разглежданите случаи такива гаранции няма данни да са обсъждани.

12. Налагане на санкции само от съд

Според Препоръката на Комитета на министрите на СЕ санкциите срещу журналисти за неразкриване на информация, идентифицираща източника, следва да бъдат налагани единствено от съдебните власти по време на съдебен процес, който дава възможност съответния журналист да бъде изслушан на съгласно чл. 6 на Конвенцията.

Съдебен контрол върху издадените актове от КФН е предвиден, но има открити въпроси, например: първо, не трябва ли да съдът да се произнася и по исканията за разкриване, вместо само по АУАН и наказателни постановления и, второ, не е ли прекомерен разход на обществена енергия един финансов регулатор да се занимава с дейности, които са очевидно извън експертизата му, след което да се налага да се изминава дългия път на съдебния контрол.

13. В заключение

Тайната на източниците е защитена от разпоредбата на чл.10 ЕКПЧ. Съдът по изключение не третира разкриването на журналистическите източници като нарушение, ако са изпълнени определени условия, например (неизчерпателно):

  • ако въпросната информация е в предмета на делото и е значима за хода му;
  • ако се докаже, че належаща обществена необходимост от разкриване на информацията надделява над правото на защита на тайната на източниците;
  • ако не съществуват други начини за получаване на информацията;
  • ако съд или независима безпристрастна институция
  • предварително направи оценка (балансиращ тест)
  • и при решение за разкриване се вземат мерки за ограничаване на ефекта върху лицата, предоставили информацията
  • а санкции се налагат от съд.

Действията на КФН за санкциониране на медии, които не са разкрили тайната на журналистически източници, няма данни да отговарят, още повече кумулативно, на тези условия.

Заслужава обсъждане и как изглежда от гледна точка на правото на ЕС прилагането на Директива 2003/6/ЕО по отношение на медии – въпрос, който също вече очаква ренинието на независимия български съд. Впрочем директивата е отменена с Регламент (ЕС) № 596/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 година относно пазарната злоупотреба и в съображение 77 на регламента се посочва: „Настоящият регламент спазва основните права и съблюдава принципите, признати в Хартата на основните права на Европейския съюз („Хартата“). Съответно настоящият регламент следва да бъде тълкуван и прилаган в съответствие с тези права и принципи. По-специално когато настоящият регламент се позовава на правилата за свободата на печата и свободата на изразяване в други медии, както и на правилата или кодексите, уреждащи журналистическата професия, тези свободи следва да се вземат предвид, както са гарантирани в Съюза и в държавите членки и признати съгласно член 11 от Хартата и други приложими разпоредби.“

В сравнение с отменената директива при действието на новия регламент вече трябва да се вземат предвид не само „конституционните разпоредби на държавите в областта на свободата на изразяване на медиите“, както беше досега, а „свободите, както са гарантирани в държавите“ – с което се разширява обхватът на релевантните национални правила и практики.

 

Автор: проф. Нели Огнянова, СУ „Св. Климент Охридски“

 

Вижте повече в презентацията: 2015-2-17-protection-sources на проф. Огнянова, представена на работната среща „Защита на източниците на информация: Казуси и съвети“.